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    美國(guó)財(cái)產(chǎn)稅始于17世紀(jì)殖民地時(shí)期，最初是分類財(cái)產(chǎn)稅。19世紀(jì)后發(fā)展成為一般財(cái)產(chǎn)稅，財(cái)產(chǎn)稅的地位上升。20世紀(jì)30年代后美國(guó)財(cái)產(chǎn)稅又出現(xiàn)向傳統(tǒng)回歸趨向。當(dāng)前美國(guó)的一般財(cái)產(chǎn)稅是地方政府提供學(xué)校教育等基本公共服務(wù)的主要財(cái)源，雖然有不少公眾抱怨財(cái)產(chǎn)稅。

    殖民地和建國(guó)初期的分類財(cái)產(chǎn)稅

    財(cái)產(chǎn)稅是美國(guó)的傳統(tǒng)稅種。17世紀(jì)20年代，英國(guó)、法國(guó)、德國(guó)和荷蘭等國(guó)的殖民統(tǒng)治者就在南北部各殖民區(qū)建立了財(cái)產(chǎn)稅，最初用于地方教區(qū)的教會(huì)事務(wù)和兒童教育。分類財(cái)產(chǎn)稅按照財(cái)產(chǎn)類別征收，如按單位和等級(jí)對(duì)土地、房屋、牲畜、奴隸等征收的財(cái)產(chǎn)稅。實(shí)行分類財(cái)產(chǎn)稅主要有兩方面的原因，一是受歐洲財(cái)產(chǎn)稅的影響，殖民統(tǒng)治者將歐洲模式移植到北美；二是對(duì)不同財(cái)產(chǎn)（收入能力不同）用不同稅率征收顯得公平、稅收反抗小，如不動(dòng)產(chǎn)（土地和房屋）的稅負(fù)重于牲畜和奴隸，城鎮(zhèn)的財(cái)產(chǎn)稅高于農(nóng)村。

    殖民地時(shí)期南北各地的財(cái)產(chǎn)稅差異雖然很大，但它并不占主要地位。在各殖民地財(cái)政收入中，非稅收入（收費(fèi)、彩票、罰款和捐贈(zèng)）是主體，間接稅（關(guān)稅和煙酒消費(fèi)稅）是其次，財(cái)產(chǎn)稅和按勞動(dòng)力征收的人頭稅只起補(bǔ)充作用。不過(guò)，自17世紀(jì)中期后由于北美殖民者之間的爭(zhēng)奪加劇，戰(zhàn)爭(zhēng)使財(cái)產(chǎn)稅的地位上升并得到迅速的普及和發(fā)展，成為重要的財(cái)政支撐。當(dāng)然，財(cái)產(chǎn)稅負(fù)加重也引起農(nóng)民、大農(nóng)場(chǎng)主和城鎮(zhèn)居民的強(qiáng)烈反抗。也正是由于稅收過(guò)重，才爆發(fā)了美國(guó)獨(dú)立戰(zhàn)爭(zhēng)。

    在1776年美國(guó)宣布獨(dú)立后一段時(shí)期，由于戰(zhàn)爭(zhēng)和重建，美國(guó)依然沿循了殖民地時(shí)期的財(cái)產(chǎn)稅模式。

    19世紀(jì)至20世紀(jì)初的一般財(cái)產(chǎn)稅

    19世紀(jì)初，由1818年由伊利諾斯州開(kāi)始，各州開(kāi)始進(jìn)行財(cái)產(chǎn)稅變革，改行范圍寬泛、稅率統(tǒng)一、按價(jià)值計(jì)征的綜合型一般財(cái)產(chǎn)稅，即：將財(cái)產(chǎn)稅范圍由不動(dòng)產(chǎn)（土地、房屋）擴(kuò)大到有形和無(wú)形動(dòng)產(chǎn)（車輛、設(shè)備、存貨和金融資產(chǎn)等），對(duì)所有應(yīng)稅財(cái)產(chǎn)按市場(chǎng)價(jià)格進(jìn)行估價(jià)，用一種稅率統(tǒng)一征收。并建立了地方鄉(xiāng)鎮(zhèn)居民選舉估價(jià)員、各縣設(shè)立公平委員會(huì)處理申訴和進(jìn)行調(diào)整、各州設(shè)立稅收委員會(huì)對(duì)各縣估價(jià)和征管進(jìn)行監(jiān)督、州法院負(fù)責(zé)解釋州法和解決稅收沖突的制度。各州還規(guī)定財(cái)產(chǎn)稅主要用于地方公立學(xué)校的教育。南北戰(zhàn)爭(zhēng)結(jié)束后，各州都開(kāi)征了一般財(cái)產(chǎn)稅。

    一般財(cái)產(chǎn)稅興起、發(fā)展的主要原因有二：一是州和地方的財(cái)政壓力。進(jìn)入19世紀(jì)后美國(guó)工業(yè)化展開(kāi)，各州大規(guī)模融資，進(jìn)行運(yùn)河、鐵路、公路、城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施和銀行建設(shè)，最初依賴投資開(kāi)發(fā)收入，后來(lái)發(fā)生金融危機(jī)和債務(wù)危機(jī)，債務(wù)融資又受到阻礙，促使各州開(kāi)征一般財(cái)產(chǎn)稅來(lái)應(yīng)對(duì)財(cái)政壓力。二是選舉政治或政治民主化的發(fā)展。19世紀(jì)以后杰弗遜倡導(dǎo)的自由、民主和平等觀念盛行，選舉政治大發(fā)展、各種黨派興起、居民投票決策風(fēng)行，州和地方政府為迎合各階層（支持各種項(xiàng)目），一方面使各種公共項(xiàng)目盡量與居民利益相聯(lián)系，另一方面更樂(lè)意運(yùn)用具有綜合性、平等性、收入能力大的一般財(cái)產(chǎn)稅。1900年，一般財(cái)產(chǎn)稅在美國(guó)州和地方財(cái)政中分別達(dá)到45%和70%的歷史水平——州和地方都嚴(yán)重依賴財(cái)產(chǎn)稅。

    1933年以來(lái)的調(diào)整和現(xiàn)代財(cái)產(chǎn)稅

    19世紀(jì)末20世紀(jì)初美國(guó)工業(yè)化和城市化的快速發(fā)展使一般財(cái)產(chǎn)稅不能滿足州和地方政府提供教育等公共服務(wù)的需要。同時(shí)，財(cái)產(chǎn)稅的大量征收也受到社會(huì)質(zhì)疑：一是所得稅開(kāi)征后，它與所得稅對(duì)同一財(cái)產(chǎn)的重復(fù)征稅問(wèn)題；二是州和縣、市鎮(zhèn)、學(xué)區(qū)等多級(jí)征收，財(cái)產(chǎn)稅負(fù)過(guò)重問(wèn)題；三是股票、債券等無(wú)形財(cái)產(chǎn)日益增多，州和地方無(wú)法對(duì)其合理估價(jià)和征稅，導(dǎo)致稅收不公平的問(wèn)題。20世紀(jì)20年代一些州放棄財(cái)產(chǎn)稅。1933年大蕭條之后，由于財(cái)產(chǎn)價(jià)值大跌許多企業(yè)和家庭無(wú)法付稅，于是各州普遍轉(zhuǎn)向是所得稅和零售銷售稅（逐步成為主體稅種），開(kāi)征特別財(cái)產(chǎn)稅（州僅對(duì)服務(wù)公司如鐵路、電力、保險(xiǎn)、銀行、電話電報(bào)、快遞公司的財(cái)產(chǎn)征稅）。州和地方稅基開(kāi)始分離。一般財(cái)產(chǎn)稅開(kāi)始調(diào)整，并主要?dú)w于地方。財(cái)產(chǎn)稅開(kāi)始向分類模式回歸，同時(shí)設(shè)置限制條款、增加減免。大蕭條后有16個(gè)州設(shè)置了稅率上限，一些州規(guī)定只對(duì)土地和房產(chǎn)征稅。到1940年，州財(cái)產(chǎn)稅的比重降到5%（銷售稅達(dá)36%，所得稅提高到11%），地方財(cái)產(chǎn)稅比重也降為55%。

    二次大戰(zhàn)后這一趨勢(shì)繼續(xù)發(fā)展。1950年，各州財(cái)產(chǎn)稅僅為2%（以后長(zhǎng)期維持這一水平）；地方財(cái)產(chǎn)稅降為45%，1970年降至35%。上世紀(jì)70年代的滯脹和房?jī)r(jià)上漲，使財(cái)產(chǎn)稅再次成為稅收反抗的導(dǎo)火索。1978年加利福尼亞州公民投票通過(guò)13 號(hào)法案，決定對(duì)不動(dòng)產(chǎn)評(píng)估價(jià)值和財(cái)產(chǎn)稅率進(jìn)行限制，并規(guī)定若無(wú)2/3居民同意州和地方不得開(kāi)征新的財(cái)產(chǎn)稅。隨后各州紛紛效仿，到目前只有5個(gè)州沒(méi)有明確的限制立法。這導(dǎo)致財(cái)產(chǎn)稅的進(jìn)一步衰落。2000年以來(lái)，財(cái)產(chǎn)稅在地方收入中約占30%；州稅多以所得稅或銷售稅為主，或?yàn)檫@兩稅并立格局。

    目前，美國(guó)財(cái)產(chǎn)稅的基本構(gòu)架是：1.大部分州的財(cái)產(chǎn)稅仍包括不動(dòng)產(chǎn)（土地、房屋建筑和礦山）和有形動(dòng)產(chǎn)（機(jī)器設(shè)備、飛機(jī)、船舶、辦公設(shè)備、木材和家具）；一部分州僅對(duì)不動(dòng)產(chǎn)征稅。2.財(cái)產(chǎn)稅主要由各縣管理（州稅收公平委員會(huì)對(duì)各縣內(nèi)的公共事業(yè)和大工業(yè)財(cái)產(chǎn)進(jìn)行評(píng)估），縣級(jí)各部門(mén)分別負(fù)責(zé)評(píng)估、申訴處理、調(diào)整和征收，縣和縣內(nèi)的學(xué)區(qū)、特別區(qū)、市鎮(zhèn)等根據(jù)各自的預(yù)算確定所需稅率并由縣加總和調(diào)整后得到總稅率（在限制以內(nèi)）再進(jìn)行征收和分配。3.各州大都對(duì)農(nóng)業(yè)和制造業(yè)財(cái)產(chǎn)給以優(yōu)惠，對(duì)老人、殘疾人、退伍軍人房主給以減免；一些州規(guī)定了家庭財(cái)產(chǎn)稅的固定扣除額（如加州規(guī)定有住房的每戶每年可在財(cái)產(chǎn)價(jià)值中扣除7千美元）；各州普遍對(duì)醫(yī)院、學(xué)校、教堂、慈善機(jī)構(gòu)、使領(lǐng)館財(cái)產(chǎn)免稅。4.財(cái)產(chǎn)稅稅率大多在2%左右（少數(shù)州高達(dá)10%，低達(dá)0.2%）；有些州對(duì)家庭財(cái)產(chǎn)用低稅率，對(duì)商業(yè)財(cái)產(chǎn)用高稅率。5.各州財(cái)產(chǎn)稅主要用于公立學(xué)校教育（學(xué)區(qū)平均占50%以上），其次是鄉(xiāng)鎮(zhèn)（市）服務(wù)，縣和州的財(cái)產(chǎn)稅份額最低。

    對(duì)中國(guó)的啟示

    美國(guó)財(cái)產(chǎn)稅的演變過(guò)程反映了隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，財(cái)產(chǎn)稅的功能、地位、內(nèi)容和形式相應(yīng)變化的基本趨勢(shì)，對(duì)中國(guó)推進(jìn)房地產(chǎn)稅改革和完善分稅制具有啟示與借鑒意義。

    1.財(cái)產(chǎn)稅的現(xiàn)代功能主要是籌集基層財(cái)政收入，保證地方基本公共服務(wù)提供。

    財(cái)產(chǎn)稅的對(duì)象是居民財(cái)產(chǎn)，它與居民利益直接相關(guān)，如果不明確、合理（居民認(rèn)同的，看得見(jiàn)的）地規(guī)定其用途或者泛用、濫用，無(wú)論其稅負(fù)高低和范圍寬窄都會(huì)遭到居民反對(duì)。故財(cái)產(chǎn)稅只能定位于基層稅收，用于提供社區(qū)治安和衛(wèi)生環(huán)境這些基本公共服務(wù)，給納稅人看得見(jiàn)的受益。財(cái)產(chǎn)稅的其他功能如引導(dǎo)房地產(chǎn)資源合理配置、作為分配調(diào)節(jié)的補(bǔ)充機(jī)制等都是第二位的（可以適當(dāng)兼顧），這是我們推進(jìn)改革房地產(chǎn)稅制改革的基點(diǎn)。

    2.我國(guó)目前只適應(yīng)開(kāi)征統(tǒng)一的房地產(chǎn)稅，分類財(cái)產(chǎn)稅和一般財(cái)產(chǎn)稅都不適宜。

    按土地、房產(chǎn)分類征收的財(cái)產(chǎn)稅缺乏綜合性、公平性和收入能力，大綜合的一般財(cái)產(chǎn)稅又難以征管、成本也高。因此，目前我國(guó)最好開(kāi)征小綜合的、城鄉(xiāng)統(tǒng)一的、按市場(chǎng)價(jià)值征收的房地產(chǎn)稅（包括居民房產(chǎn)及宅基地）?？紤]地區(qū)差異和美國(guó)的經(jīng)驗(yàn)，我國(guó)房地產(chǎn)稅可以采取國(guó)家立法（原則規(guī)定，留足空間）、各省具體立法（監(jiān)督管理，包括評(píng)估準(zhǔn)則和扣免等）、基層評(píng)估征收留用的模式。房地產(chǎn)稅應(yīng)按各地房產(chǎn)和收入情況設(shè)立扣除標(biāo)準(zhǔn)，免除低收入家庭和低價(jià)房產(chǎn)的稅收。

    3.高度重視房地產(chǎn)價(jià)值評(píng)估、申訴處理、調(diào)整和征收問(wèn)題，建立相應(yīng)機(jī)構(gòu)。

    在美國(guó)，縣和縣內(nèi)的市、鎮(zhèn)、鄉(xiāng)、村都是平行的地方基層政府，由縣級(jí)有關(guān)部門(mén)統(tǒng)一協(xié)調(diào)和征管。而為了保證房地產(chǎn)稅收的公正性和統(tǒng)一性。我國(guó)可以借鑒這一做法，建立縣級(jí)各專門(mén)機(jī)構(gòu)分別管理，縣（市）統(tǒng)一協(xié)調(diào)和征管，然后根據(jù)義務(wù)教育、治安、環(huán)境衛(wèi)生服務(wù)預(yù)算需求分配到各鄉(xiāng)鎮(zhèn)、社區(qū)和學(xué)校。當(dāng)然，發(fā)達(dá)鄉(xiāng)鎮(zhèn)也可以獨(dú)立征管房地產(chǎn)稅。由此來(lái)解決地方政府高度依賴“土地財(cái)政”的狀況。

    4.法律規(guī)定稅率上限，各縣根據(jù)本地教育和社區(qū)治安、環(huán)境預(yù)算來(lái)確定稅率。

    在我國(guó)目前情況下，應(yīng)規(guī)定房地產(chǎn)稅稅率不超過(guò)5%。各縣可在這一上限內(nèi)具體確定稅率。這也就要求縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)和社區(qū)、學(xué)校切實(shí)根據(jù)本地義務(wù)教育、治安和清潔衛(wèi)生服務(wù)等需要來(lái)做好零基預(yù)算，要求居民和單位員工普遍參與預(yù)算討論和決策，將工作計(jì)劃制定和提供服務(wù)、編制預(yù)算、民主監(jiān)督與之緊密結(jié)合，借此推動(dòng)基層政府轉(zhuǎn)型和公共服務(wù)創(chuàng)新。

    5.財(cái)產(chǎn)稅在地方基層的地位是無(wú)可替代的，開(kāi)征統(tǒng)一的房地產(chǎn)稅宜早不宜遲。

    當(dāng)前美國(guó)財(cái)產(chǎn)稅的衰落并不意味著財(cái)產(chǎn)稅前途渺茫，這只是經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平提高、國(guó)家稅收結(jié)構(gòu)變化中的一種過(guò)渡現(xiàn)象，當(dāng)所得稅和商品稅（增值稅、營(yíng)業(yè)稅、消費(fèi)稅）迅速發(fā)展,中央和地區(qū)政府運(yùn)用它們提供全國(guó)性和區(qū)域性公共服務(wù)時(shí)，財(cái)產(chǎn)稅必然會(huì)退居地方、承擔(dān)為居民社區(qū)提供基本服務(wù)的職能。另一方面，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平越高、財(cái)產(chǎn)積累越多，財(cái)產(chǎn)稅的潛力也越大。所以，隨著地方公共服務(wù)水平提高和完善財(cái)產(chǎn)稅征管，財(cái)產(chǎn)稅的比重將會(huì)提高。就此而言，我國(guó)應(yīng)盡早開(kāi)征房地產(chǎn)稅，加強(qiáng)基本公共服務(wù)提供，鞏固社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基礎(chǔ)。

    作者簡(jiǎn)介

    武漢大學(xué)經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院財(cái)政與稅收系教授、博導(dǎo)。中國(guó)美國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)會(huì)理事，中國(guó)外國(guó)經(jīng)濟(jì)史學(xué)會(huì)理事。